Concessioni demaniali: quando la mancanza di consulenza fa perdere anni di attività

Premessa

Le concessioni demaniali — marittime, lacuali, fluviali, portuali o idroelettriche — rappresentano il titolo giuridico che consente a privati e imprese di utilizzare in via esclusiva un bene pubblico. L’ottenimento, il mantenimento e il rinnovo di tali concessioni sono subordinati a requisiti specifici e a procedure complesse, il cui mancato rispetto determina conseguenze gravi:

- Rigetto della domanda per vizi formali o sostanziali;
- Decadenza per inosservanza degli obblighi concessori;
- Revoca per sopravvenute ragioni di interesse pubblico;
- Perdita del diritto di prelazione o della priorità temporale nella graduatoria.

Un errore procedurale, un termine non rispettato o una documentazione incompleta possono tradursi nella perdita di un’attività economica consolidata. Il presente contributo fornisce un quadro operativo dei presupposti per la legittima concessione e degli strumenti di tutela disponibili.

Inquadramento normativo

La disciplina delle concessioni demaniali è frammentata tra fonti statali, regionali e regolamentari. I principali riferimenti sono:

• Codice della Navigazione (R.D. 30 marzo 1942, n. 327), artt. 36 e ss., per le concessioni marittime;

• Regolamento di esecuzione (D.P.R. 15 dicembre 1952, n. 328);

• T.U. sulle acque pubbliche (R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775), per le concessioni idriche;

• Leggi regionali in materia di demanio marittimo e portuale;

• Direttiva 2006/123/CE (c.d. Direttiva Bolkestein), recepita con D.Lgs. 59/2010, che impone procedure di evidenza pubblica per le concessioni di rilevanza economica.

La Corte di Giustizia UE (sentenze C-458/14 e C-67/15) e il Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria n. 17 e 18/2021) hanno chiarito che le proroghe automatiche delle concessioni balneari sono incompatibili con il diritto eurounitario. Dal 1° gennaio 2024, salvo ulteriori interventi normativi, le concessioni devono essere assegnate mediante procedure comparative trasparenti.

Come si ottiene una concessione demaniale

La procedura varia in base alla tipologia di bene e alla normativa regionale applicabile.

Il richiedente deve anzitutto presentare domanda all’ente gestore competente — Comune, Regione, Autorità portuale o Agenzia del Demanio — allegando la documentazione tecnica richiesta: planimetrie, relazione descrittiva dell’attività, progetto delle eventuali opere da realizzare. È necessario dimostrare i requisiti soggettivi, tra cui la capacità tecnica ed economica, la regolarità contributiva (DURC) e l’assenza di cause ostative (antimafia, carichi pendenti).

L’istruttoria richiede inoltre l’acquisizione di pareri e autorizzazioni da parte di altri enti: Soprintendenza in caso di vincolo paesaggistico, Autorità di bacino, Capitaneria di porto, Vigili del Fuoco, ASL. Se l’area è contesa o la normativa impone la gara, il richiedente dovrà partecipare a una procedura comparativa.

Il procedimento si conclude con il provvedimento di concessione, che stabilisce durata, canone, obblighi del concessionario e condizioni di utilizzo.

Come si perde una concessione

Le cause di estinzione del rapporto concessorio sono tipizzate dalla legge.

• La decadenza (art. 47 Cod. Nav.) si verifica quando il concessionario non utilizza il bene secondo la destinazione prevista, non esegue le opere nei termini stabiliti, non paga il canone o viola gli obblighi essenziali dell’atto concessorio.

• La revoca (art. 42 Cod. Nav.) interviene per sopravvenute ragioni di interesse pubblico — realizzazione di opere pubbliche, esigenze di difesa, tutela ambientale. In tal caso, il concessionario ha diritto a un indennizzo.

• Il rigetto della domanda di rinnovo può derivare dalla mancata presentazione nei termini, dall’incompletezza della documentazione, dalla prevalenza di altro richiedente in sede di gara o dal contrasto con strumenti urbanistici e vincoli sopravvenuti. Per chi opera in Veneto, dove la proroga al 2027 non elimina l’obbligo di mantenere il titolo in regola, si veda la pagina dedicata al rinnovo delle concessioni demaniali in Veneto.

• Infine, l’annullamento d’ufficio (art. 21-nonies L. 241/1990): l’amministrazione può annullare la concessione entro un termine ragionevole se rileva vizi di legittimità originari, come falsa documentazione o errori nell’istruttoria.

Gli errori che costano anni di attività

Nella prassi, la perdita della concessione deriva spesso da errori evitabili.

Il più frequente è la domanda presentata senza verifica preventiva dei vincoli: il richiedente scopre solo dopo mesi che l’area è soggetta a vincolo paesaggistico, rientra in un SIC/ZPS o risulta incompatibile con il piano regolatore portuale. A quel punto, l’istruttoria si blocca o la domanda viene rigettata. Situazione analoga quando la documentazione è incompleta: l’amministrazione richiede integrazioni, il richiedente non risponde nei termini, la pratica viene archiviata.

Particolarmente insidioso è il mancato riscontro al preavviso di rigetto. L’art. 10-bis della L. 241/1990 impone all’amministrazione di comunicare i motivi ostativi prima del provvedimento negativo. Il richiedente ha 10 giorni per presentare osservazioni. Se non risponde — per disattenzione o mancata ricezione della PEC — il diniego diventa definitivo.

Vi è poi il subentro non autorizzato: il trasferimento dell’azienda o la successione ereditaria non comportano il passaggio automatico della concessione. Chi prosegue l’attività senza formalizzare il subentro rischia la decadenza. Infine, il ricorso tardivo: 60 giorni per il TAR, 120 per il ricorso straordinario. Decorsi tali termini, il provvedimento diventa inoppugnabile.

Per verificare se un errore sia sanabile, se la comunicazione dei motivi ostativi sia stata rispettata o se il rigetto sia impugnabile, è possibile richiedere una consulenza personalizzata allo Studio.

Una valutazione legale preventiva è spesso il modo più efficace per evitare che un vizio formale comprometta anni di attività.

Strumenti di tutela preventiva

Quando l’amministrazione comunica i motivi ostativi all’accoglimento (art. 10-bis L. 241/1990), il richiedente ha 10 giorni per depositare osservazioni, documenti integrativi e controdeduzioni. L’amministrazione è tenuta a valutarle e a motivare il provvedimento finale tenendone conto. È una finestra difensiva che molti lasciano chiusa.

In parallelo, l’accesso agli atti (artt. 22 e ss. L. 241/1990) consente di esaminare il fascicolo istruttorio e individuare eventuali vizi. Se invece l’amministrazione resta inerte oltre i termini, è possibile attivare il potere sostitutivo o agire contro il silenzio-inadempimento.

La tutela più efficace, tuttavia, è quella che precede l’avvio del procedimento: una verifica preventiva della documentazione e della conformità ai requisiti riduce in modo significativo il rischio di rigetto.

Strumenti di tutela successiva

Se il provvedimento negativo è già stato adottato, gli strumenti disponibili sono:

1. Ricorso gerarchico (ove previsto): da proporre entro 30 giorni all’organo gerarchicamente superiore. Ha effetti sospensivi solo se espressamente previsti.

2. Ricorso al TAR: da proporre entro 60 giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza del provvedimento. Il giudice amministrativo può:

   • Annullare il provvedimento illegittimo;

   • Condannare l’amministrazione al risarcimento del danno;

   • Disporre misure cautelari urgenti (sospensione dell’esecutività).

3. Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica: alternativo al ricorso al TAR, da proporre entro 120 giorni. Ha tempi più lunghi ma costi inferiori.

4. Azione risarcitoria: se il diniego o la revoca sono illegittimi e hanno causato un danno, è possibile chiedere il risarcimento ai sensi dell’art. 30 del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010).

In chiusura

La concessione demaniale è un titolo complesso, soggetto a una pluralità di fonti normative, vincoli procedimentali e termini perentori. Un errore formale nella domanda, una mancata risposta all’amministrazione o un ricorso presentato fuori termine possono determinare la perdita definitiva del diritto.
La verifica preventiva dei requisiti e l’assistenza in fase procedimentale costituiscono gli strumenti più efficaci per evitare contenziosi e preservare la continuità dell’attività.

Per verificare se la documentazione sia conforme, se i termini siano stati rispettati o se il provvedimento sia impugnabile, è possibile richiedere una consulenza personalizzata allo Studio Legale.

Disclaimer: Il presente testo ha carattere meramente informativo e non costituisce parere legale. Per una consulenza specifica e conforme al caso concreto si raccomanda di rivolgersi a un avvocato regolarmente iscritto all’Ordine professionale.